Desplazados e invisibilizados. El silencio del legislador acerca del desplazamiento forzoso interno en México | Artículo de Juan Manuel Acuña

Por Dr. Juan Manuel Acuña*

El 10 de junio pasado se cumplieron 15 años de la reforma constitucional en materia de derechos humanos. Fue una reforma importante, aunque obstaculizada en su desenvolvimiento e incomprendida por las autoridades en relación a sus alcances e implicancias normativas.

Sin duda fue una reforma importante; algunos señalan que fue la reforma más profunda y transformadora desde 1917, y llevan razón. Entre varios cambios significativos, la reforma determinó la armonización de los derechos humanos de fuente internacional y los de fuente constitucional, de modo que se integraran en un bloque de derechos que se erigiría como el máximo parámetro de control para evaluar la actividad del estado y de las autoridades en relación con las personas bajo su jurisdicción y explicitó el deber de todas las autoridades de cumplir con las obligaciones generales en materia de derechos humanos de respetar, proteger, garantizar y promover los derechos. Estas y otras modificaciones apuntalaron la centralidad de los derechos humanos en el sistema jurídico mexicano de modo tal que su eficacia sea un objetivo permanente de la agenda de estado en México.

La puesta en marcha de la reforma produjo cambios sustantivos relevantes en la comprensión tradicional de los derechos; se produjeron avances interpretativos en materia de derechos sociales, igualdad y no discriminación, debido proceso, derecho al medio ambiente, derechos de pueblos y comunidades indígenas, protección de grupos vulnerables, personas con discapacidad, niños, niñas y adolescentes entre otros.

La reforma también demandó que los procesos constitucionales estuvieran a la altura de las nuevas exigencias sustantivas. La reforma constitucional en materia de juicio de amparo, publicada pocos días antes de la reforma constitucional de derechos humanos se explica en esta lógica, así como también las adecuaciones posteriores producidas por el trabajo interpretativo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El interés legítimo, la flexibilidad del principio de relatividad y el control de ciertas omisiones legislativas a través del juicio de amparo son algunas expresiones de este proceso de adecuación y puesta a punto.

Sin embargo, el desenvolvimiento de la reforma resultó obstaculizado, en ocasiones, por los órganos que debían bregar porque la reforma se desarrollara de manera plena. En el año 2013, al resolver la Contradicción de tesis 293/2011, la Suprema Corte determinó que cuando en la constitución hubiera una restricción a un derecho humano, esta debería prevalecer y ser aplicada, aunque ello signifique no aplicar la norma más favorable a la persona tal como lo ordena el principio pro persona.

Poco tiempo después, en el Expediente varios 1396/2011, en el que se abordó el cumplimiento por parte del Poder Judicial Federal de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) dictadas en los casos Fernández Ortega y otros vs. México y Rosendo Cantú y otra vs. México, la Corte sostuvo que cuando en una sentencia de la Corte IDH se decretara la inconvencionalidad de una restricción constitucional a un derecho humano, esta no debía ser aplicada por el poder judicial. Esta decisión profundizó el error cometido en la decisión anterior.

Cambios posteriores agregarían nuevos obstáculos; la constitucionalización de la militarización de la seguridad pública, la supresión de órganos constitucionales autónomos y la reforma judicial de 2024, entre otras, representan problemas casi insalvables para que las promesas de la reforma de 2011 puedan cumplirse.

Pero los contenidos de la reforma de derechos humanos permanecen expresados en la Constitución y desarrollados en un acervo jurisprudencial que mantiene vigencia, exige cumplimiento y requiriere adecuación. Pero además demanda de las autoridades una correcta comprensión acerca de lo que los derechos humanos significan en términos de deberes y obligaciones para su actuar. En este aspecto, la reforma permanece incomprendida.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación tiene pendiente de resolver el amparo en revisión 269/2025, asunto que estaba listado para ser discutido el pasado 1 de junio pero fue retirado. En este amparo se aborda el problema del desplazamiento forzado interno (DFI) en México, que es producto de múltiples violencias y que demanda un abordaje urgente y estructural por parte del Estado.

El DFI ha crecido en México. El Censo de Población y Vivienda del INEGI para 2020 da cuenta que entre 2015 y 2020, 262.400 personas fueron desplazadas debido a la violencia. La Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública de 2025 (ENVIPE) arroja que, en 2024, 248.360 hogares dejaron su lugar de residencia para huir del crimen organizado.

El Observatorio de Desplazamiento Interno estima que solo en 2024, 28,900 personas sufrieron desplazamiento forzado. Debido al incremento del problema y a la falta de mecanismos institucionales para afrontarlo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en su informe de 2015 sobre la Situación de los Derechos Humanos en México, recomendó al Estado mexicano, que se dictara una ley federal y se creara una autoridad que organizara los esfuerzos institucionales. El Estado mexicano no cumplió con esta recomendación.

En el amparo se señala entre otras cosas, la omisión del poder legislativo de dictar la ley sobre DFI. Esta omisión viola a juicio de la promovente, el art. 73 fracción XVI que faculta al Congreso a dictar leyes sobre emigración e inmigración y el art. 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) que obliga a los estados a tomar medidas legislativas y de otro carácter para cumplir con los derechos de la Convención, en este caso, el derecho a no ser desplazado forzosamente, contenido en el art. 22.1 del Pacto de San José. Asimismo indica la promovente que la CIDH le ha recomendado al Estado Mexicano la elaboración del marco normativo general en materia de DFI y el estado hasta el momento ha incumplido con dicha recomendación.

El proyecto se avocará en lo fundamental a responder tres cuestiones: Si existe una omisión inconstitucional; si las recomendaciones de la CIDH son vinculantes y por tanto pueden ser fundamento para configurar la omisión del poder legislativo y, por último, si el juicio de amparo permite reclamar la omisión de legislar en este caso.

Respecto a la existencia de una omisión inconstitucional, el proyecto responde que no hay tal. Y en este punto no hace más que seguir la doctrina de las omisiones elaborada por la Suprema Corte anterior y según la cual, solo se configuran omisiones legislativas totales, cuando estas corresponden al ejercicio de facultades de ejercicio obligatorio, es decir, cuando la propia constitución estableciera de manera expresa la obligación de dictar la ley. No es el caso, por ende, no hay una omisión sancionable.

Sobre si las recomendaciones de la CIDH servirían de fundamento para configurar una omisión legislativa, el proyecto sostiene que no. Las recomendaciones que la CIDH emite en ejercicio de la competencia conferida por el art. 41 de la CADH no tienen carácter vinculante.

Por último, sobre la procedencia del juicio de amparo para atacar esta clase de omisiones legislativas, el proyecto responde que el amparo no es la vía. Por su intermedio solo se pueden atacar omisiones legislativas totales cuando la constitución mandata la emisión de la ley. El proyecto en general, reproduce los argumentos y las respuestas que la Suprema Corte en su integración anterior diera a un planteamiento análogo al resolver el AR 425/2024. En tal sentido, no se aparta de interpretaciones precedentes.

Si el proyecto se tomara los derechos de los desplazados más en serio, se podrían ofrecer otras respuestas. Aquí una propuesta. Primero. ¿Cuál es el fundamento de la obligación del estado de legislar sobre DFI? No lo encuentro en el art. 73 fracción XVI de la constitución, pero si claramente en el art. 2 de la CADH, que es derecho interno de fuente internacional y por lo tanto obligatorio. Existe otro fundamento: las obligaciones generales de respeto y garantía de los derechos humanos, que no solo están contenidas en el art. 1 de la CADH sino también en el art. 1 de la Constitución. De manera central, la obligación que se incumple con la omisión de expedir la ley es la de garantía, que implica para el estado, el deber de realizar conductas positivas para lograr la realización de los derechos y adoptar medidas que generen condiciones institucionales para la efectividad del derecho.

Una ley de DFI, proveería el marco institucional mínimo para que las autoridades puedan comenzar a actuar y tomar medidas específicas en aras de apoyar a las personas desplazadas, como, por ejemplo, generar políticas públicas y destinar presupuesto. De modo que la ley es el punto de partida indispensable, condición necesaria, pero no suficiente para hacer frente a la tragedia de los desplazados. Así las cosas, no es correcto afirmar como lo hace el proyecto, que el Estado tenga una amplia discrecionalidad para determinar la forma de afrontar el problema del DFI. Cuenta con discrecionalidad sí, pero dentro del marco impuesto por las obligaciones implicadas en los derechos humanos.

Segundo. Si la obligación de dictar la ley tiene sustento normativo en la CADH porque es el primer paso para garantizar los derechos de las personas desplazadas, la discusión en torno al carácter orientador o vinculante de las recomendaciones de la CIDH, en este caso tiende a enturbiar la discusión y a entorpecer la respuesta del estado. Sería deseable que se reconociera tal carácter a las recomendaciones, pero si el proyecto no quiere asumir tal decisión, si debería asumir que las recomendaciones tienen valor jurídico y que se trata de pronunciamientos de imprescindible seguimiento, que los estados deben asumir pues ello permite cumplir las obligaciones internacionales de buena fe y lograr el efecto útil del tratado, en este caso la CADH, con cuyo cumplimiento el estado se ha comprometido en términos vinculantes. Las recomendaciones de la CIDH, en todo caso, vienen a evidenciar el incumplimiento del estado, que es real, independientemente del carácter que se le quiera atribuir a sus recomendaciones. Por tanto, la cuestión sobre el valor jurídico de las recomendaciones de la CIDH no puede invisibilizar las obligaciones del estado.

Tercero. Si la omisión existe y es sancionable por implicar una violación a las obligaciones en materia de derechos humanos, entonces lo que corresponde tal vez sea revisar la clasificación de las omisiones legislativas sancionables y recalibrar los alcances del juicio de amparo en la materia.

Si todo esto fuera demasiado pedir considerando el contexto, una sentencia exhortativa al poder legislativo para emitir la ley sería una propuesta insuficiente pero más digna que reconocer la gravedad del problema del DFI y no hacer nada al respecto.

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* El doctor Juan Manuel Acuña es integrante del Observatorio de la Justicia, iniciativa impulsada por el Tecnológico de Monterrey y que agrupa a universidades, colegios y especialistas en el análisis del funcionamiento judicial. Profesor Investigador de la Universidad Panamericana. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel 1.